杨晓锋:论挪威的油气法治体制及对中国动力立法的开辟(2016年会论文)-内页标题

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【内容择要】油气等动力资源是开展经济的紧张物质根底,在国度经济体系中占据战略位置。随着我国对动力需求的稳步增长,油气对外依存度也不时攀升,这一方面迫使油气企业纷繁走出去,展开国际动力协作从而保证国际的动力平安;另一方面,在对外动力协作中,学习东方兴旺国度的油气法治体系,自创他们办理油气行业的乐成经历也非常须要。挪威对煤油的贸易开采汗青非常久长,理论经历丰厚,逐步构成了较为完好的独具特征的油气法治体系。学习和自创挪威的煤油政策、先辈的油气立法理念、美满的法治体系以及实在可行的油气资源办理制度有偏重要的实际和理想意义。

【关 词】煤油法  煤油政策  煤油基金  规制

 

    动力是经济增长与开展的引擎,煤油是产业的血液。因而,动力题目是一国经济和社会开展的瓶颈,是一国国度平安和社会继续开展的条件。动力题目的妥善处理已成为国度一项基本性战略义务。现在,中国已成为天下上第一大动力消费国和消耗国。此中煤油的对外依存度已超越60℅。鉴于煤油等动力资源在百姓经济开展中的不行替换作用,国度一方面自动展开国际动力协作,积极拓展动力的出口的多元化;另一方面在国际经过高新技能深挖潜能,展开节能降耗,向办理、向制度要效益。由于煤油等化石类动力资源的不行再素性,因而为了保证经济、生齿和情况的可继续开展,任何一都城有须要为其动力的消费和消耗订定一个比拟公道的、久远的、可控的动力政策和执法体系。作为北欧因煤油而富有的典范代表国度之一,挪威,是怎样躲避资源的咒骂的?这次要得益于其高度注重人才和技能,进而订定了适合的煤油政策、先辈的立法理念、美满的油气法治体系以及地下通明的办理体制。作为天下上最大的开展中国度,中国无妨从中吸取些经历,进而可以尽快地订定出合适我国资源天禀、经济社会开展需求的澳门新葡亰治体系。

 

一、挪威国度的油气资源概略和政治体制

(一)油气资源

挪威油气、水力、丛林、渔业资源丰厚。20世纪70年月衰亡的远洋煤油产业成为百姓经济紧张支柱,挪威现为西欧最大产油国、天下第七大煤油消费国和天下第三大煤油出口国(仅次于沙特和俄罗斯)。

停止2014年年末,煤油已探明储量为8亿吨,产量为1895(千桶/每天),约合8560万吨,消耗量为238(千桶/每天),约合1030万吨。自然气方面:已探明储量为1.9万亿立方米,年产量是1088亿立方米,年消耗量为47亿立方米。[1]

(二)政治体制

依据现行宪法例定,挪威实验君主立宪制,国王为国度元首兼武装队伍统帅,有权提名宰衡人选,但无权遣散议会。哈拉尔五世1991年景为挪威国王。在朝党是激进和提高党。

议会(Storting, Great Council)为国度最高立法机构,位于都城奥斯陆挪威议会大厦,接纳比例代表直选制。议会实验一院制,由169名议员构成,每四年推举一次。主席团由主席和五名副主席构成;挪威工党达格·特里耶·安德森2009年至今担当主席。议员分红12个常设委员会和4个顺序委员会。固然挪威简直一切大众构造都隶属于当局,但三名申述专员、议会谍报监视委员会、国度审计署均隶属于议会。2013年大选后,工党55席,激进党48席,提高党29席,两头党10席,基督教人民党10席,自在党9席,社会主义右翼当7席,绿党1席,议长为Olemic Thommessen[2]

挪威的执法体系是一个混淆法系,兼具习气法、民法法系和平凡法的传统。挪威法院独立利用职能,分为三级,即最高法院,6个初等法院,93个区、市初审法院。最高法院设1名院长和18名大法官。别的还设有劳资纠纷法院、社会保证法院、地皮认证法院等。

挪威本届当局于20131016日构成,宰衡Erna Solberg组建的激进党(Høyre)和提高党(FrP)结合当局,代替了宰衡Stoltenberg200510月以来在朝的工党,社会主义右翼党和两头党的结合当局。内阁共18人,此中激进党11人,提高党7人。[3]

二、挪威的煤油政策

(一)、政策的紧张性

一个适合的煤油政策可以促进煤油资源的精良开展。而适合的煤油政接应当看法到煤油资源的不行再生的实质。因而,挪威当局力图如许一个开展政策,即在煤油资源办理方面到达善治和通明,以进步煤油资源对国度开展的奉献率。

挪威煤油政策不断以来就不承受那种传统的煤油公司与当局干系形式的影响。其自始就以简便、分歧性、延续性而出名于世,而且也以对国际煤油公司英勇大胆而著称。其煤油政策的最高目的是,在情况维护和资源办理政策的框架下,发明最大的代价。

(二)政策开展阶段:

1、从19世纪60年月到19世纪80年月初期,对处于婴儿时期的煤油产业,煤油政策以民族主义和维护主义政策而著称。这个民族主义战略的目的便是经过信息交换、技能转让、来培养和鼓励挪威煤油公司,进而使他们有才能开辟煤油资源。当多国公司也想饰演一个紧张而又临时脚色的时分,强大挪威煤油社会是其晚期煤油政策的明白目的。

虽然挪威当局的煤油政策是一个不时变革的动向进程,但其整个煤油政策目的倒是独一的,即要求可以无效地促进煤油资源的最佳办理。因而,自从1970年晚期以来,挪威要害的油气政策不断便是由国度来办理和控制他们的资源。

2、从19世纪80年月初期至今,挪威当局施行国际化的政策,这次要表现在由Statoil作为作业者和到场者到场到国际范畴的运动。来由如下:充沛应用挪威的竞争力和技能;开辟潜伏的新兴市场;平抑挪威大陆架油气运动的动摇性;获取新技能和专门技艺。施行这一政策的目标则是为了确保临时的代价发明和普遍的失业,尤其是当开采完挪威的煤油资源之后。

挪威当局在订定油气政策时思索的两个要害要素:起首,挪威的油气资源是国度财产的构成局部。因而,整团体口都该当从这些资源的耗费当中受害,这就意味着煤油支出该当以着眼于进步当下和将来挪威人的福利报酬为目标来加以办理。煤油基金便是基于此结果而设立的。其次,为了满意第一个要素,其第二个要素便是吸引国际上最好的专家和专长,来进步国际到场者与国际到场者之间的协作。在挪威当局看来,这对资源开展十分紧张,由于只要将国际的和国际的知识和技艺联合起来才干确保煤油资源代价的最大化。挪威的这一政策定位可在1996年《煤油运动法》第1章的第2条失掉反应:

煤油资源的办理该当基于久远地造福于整个挪威社会为目的来加以施行。为此, 资源办理该当为国度提供支出,并该当有助于确保福利、失业和情况的改进,加强挪威的商业和产业以及产业化历程,与此同时,过度思索地域的和外地的政策要素和运动。

(三)、政策的偏重点

鉴于挪威煤油资源要着眼于整个社会,其后果便是其煤油政策有5个次要方面需求统筹。这5个方面最后在上世纪60年月被提了出来的,现已被精粹化以契合产业、国度和国际化的需求。挪威煤油政策的次要要素包罗:

1)、海底煤油贮藏属于国度,国度有权决议接纳什么样的手腕来开采;

2)、坚持国度对煤油产业的控制权,并从中获益;

3)、办理煤油资源以造福于整个挪威社会;

4)、培养、开展和鼓舞一个技能纯熟的、有竞争才能的煤油公司和供给产业;

5)、为当一代人和将来的先人设立并维持一个挪威将来基金;

6)、政策的存眷点应放在情况维护方面以包管为今世人和将来几代人留下一个可继续开展的情况。

依据挪威的规制框架,挪威国度有权控制境内大陆架煤油的开采和消费的比率,进而控制煤油资源耗费比率。这一耗费比率是其为将来几代人保存煤油资源的整个政策的一局部, 也是为开采资源而订定的须要的规制框架。

答应证框架是树立在可预测性和通明性根底上的,以确珍重要的社会考量失掉维护,而且由煤油所发明的代价可以使整个挪威社会受害。

三、油气法治体制

(一)油气办理体制

在挪威油气资源办理体系中,议会为下游财产政策的决议计划者,担任订定煤油财产的全体框架以及订定油气执法法例和原则等。国王在大局部政策及执法的订定方面与议会一同享有决议计划权。煤油动力部(Ministry of Petroleum and Energy, MPE)是煤油运动的详细办理者,其上司的煤油办理局(Norwegian Petroleum Directorate ,NPD)是行业的羁系者并具有决议计划征询职能。别的,财务部、情况部、休息和社会事件部、渔业和海岸事件部、地区开展部以及中央当局也对煤油运动的局部相干事件停止办理。

挪威煤油办理局是挪威当局的一个专家局和办理机构,担任挪威大陆架煤油资源的羁系。总部设立于斯塔万格。外行政上从属于挪威煤油动力部。其职责在于确保油气资源配给的最优与对情况侵害的最小化。该机构在1972714日由议会创建,其职责便是办理煤油资源。它最后是产业部的一局部,厥后成为于1978年景立的煤油动力部的构成局部。自20041月,与休息和平安相干的部分成为一个分立的机构,即挪威煤油平安局,从属于休息和社会事件部。员工约莫有200人,该机构触及勘察、开辟和作业、剖析和框架、数据办理和构造等4个次要范畴,次要职责有:

经过其专业一体化的和跨学科的专家协作任务向煤油动力部提供征询发起;担任挪威国度整个大陆架的数据,其对数据的汇总、剖析和观念是停止油气运动的紧张的现实根底;煤油办理局应自动经过夸大对题目的临时处理办法,优化机会、范围经济、结合作业到达潜伏的资源的理想化以及确保资源的不丧失;同其他部分协作,以确保煤油运动的片面跟进;

该机构对被受权的范畴设立框架,规则条例,订定决议。担任指点丈量的审计和收取来自煤油产业行业的用度,同煤油动力部一同担负供给的平安责任。别的,为了赞助为了开展而煤油计划的停止,煤油办理局还担任资源的绘制和煤油数据的办理职能。[4]

(二)执法体系

1、执法条理

挪威的执法体系分4个条理:第一条理为框架执法,由议会经过的皇家法则组成,触及范畴比拟普遍;第二条理是法例,由立法机构订定,此中不包罗对规范的援用,如有背叛,须向立法机构请求;第三条理为指南(Guideline),由立法机构订定,包罗对规范的援用,包罗对规范的援用,如有背叛,由公司自行办理并构成文件;第四条理是表明,即对种种执法法例与指南的表明。

2、有关油气勘察、消费的执法法例

1996年与煤油运动相干的执法》(Act 29 November 1996 No. 72 relating to petroleum activities)、《与煤油运动相干执法的配套条例》(Regulations to Act Relating to petroleum activities)、《资源办理条例》(Resource management regulation)、《煤油注销条例》(Regulation relating to the Petroleum Register Regulation for determining the norm price)、《有关挪威大陆架天然资源的迷信研讨条例》(Regulations relating to scientific research for natural resources on Norwegian continental shelf etc.)、《有关二氧化碳税多付款子利钱的条例》(regulation relating to interest on repayment of overpaid amounts of CO2 tax )等等。

挪威煤油产业执法次要起到以下作用:确保国度从国有煤油资源取得高额的当局支出;确保情况维护与经济和谐开展;经过答应证制度保证油气财产办理的严谨、标准和迷信。

3、挪威煤油执法体系需求处理几个要害题目

1)煤油的规制题目——基于目的或准绳的设计框架而不是基于规矩的规制框架。

天下银行指出,为了煤油开采而设立的无效的煤油立法框架的根底该当简便、彻底、普遍,而普通的煤油立规律可由受权性条例和规范条约予以增补。并且,基于准绳的设计框架有着比基于规矩的规制框架所不行比较的良好性,由于前者为东道国和煤油公司提供了一个明晰的执法和条约语境。在该语境中,商量的是互相有利的文件,而不是严厉的条约条件(面临市场动摇,其很难或不行能加以改动)。

2)规制框架

接纳基于准绳的规制,而不是细致的制止性规矩,很早以来就不断是挪威煤油规制的一大特性。明天,这种基于准绳的规制办法在1996年《煤油运动法》中失掉表现。答应证发表政策是经过挪威煤油办理局的自在裁量进而付与煤油答应证这一举动失掉说明的——同意油田开展计划,赞同或回绝一切者和作业者权益的转让。

挪威煤油资源办理体制的一个紧张准绳便是为产业提供一个框架条件,该条件表述了一个可以承受的贸易鼓励步伐。由于油气行业投资者所面临的天然情况是极端的不确定,因而,执法和条约的情况应尽能够地波动和确定。

挪威煤油体系有以下几个中心准绳:

1)、一个波动的、可以预测的框架。此中开采条件建立了可以承受的贸易鼓励。挪威国度认识到如许一个现实:油气行业的投资者面临预期的不确定性(地质、国际市场的煤油价钱、技能)为此,有关条件和条约波动性的不确定性该当最小化,与此同时,仍需求坚持框架充足的灵敏和变革。

2)、行政决议该当便当于而不是障碍鼓励办理。根本的哲学信心便是让一个担任任的产业行业做它最为善于的事变以有利于国度和产业的互利共赢:国度以为通明的和可预测的进程和决议是煤油政策的中心,由于通明在当局与产业行业之间的业务干系上饰演偏重要脚色;

3)、有关国度的脚色应是明晰的和通明的。这是挪威煤油政策的根本要素,由于挪威当局以为,唯有经过明晰的脚色定位才能够有高效的、行之有效的资源办理;

4)、经过答应证政策和条约框架,挪威当局目标便是将资源、资源、才能、多样化的看法聚集起来,而且把被答应者之间的制衡以及它们与国度之间的干系联络起来;

5)、作为资源的一切者,国度饰演着订定煤油运动的政策、框架条件以及决议的行政办理的当局实体;

6)、作为资源一切者,国度经过国度煤油公司(Statoil)间接到场到煤油运动中去;对大型油田国度间接停止财务投资。

挪威煤油运动的执法根底和规制框架根据1996年《煤油运动法》以及1997年《煤油运动条例》受权订定。挪威国度控制煤油运动,依据1996年《煤油运动法》,没有答应证、同意、赞同以及结合作业协议,不得展开有关运动。

3)煤油消费中的当局到场

煤油办理中最为紧张的便是国度在煤油财产中饰演的种种脚色。在挪威,当局脚色有6重:

1)、作为陆地运动的规制者,国度决议着包罗执法和规制框架在内的开展;

2)、作为资源一切者,当局决议着怎样和何时开采挪威国度的天然资源(耗费政策);

3)、经过国度间接财务长处(State Direct Financial Interest, SDFI),国度间接到场到煤油资源的开辟运动中去,以期取得资源开辟的收益;

4)、国度是国度煤油公司(Stateoil)和Norsk Hydro(两者均在纽约和奥斯陆证交所上市)的一切者;

5)、国度作为一个集团开辟者,吸引具有国际才能和经历的公司,同这些公司协作以开展具有久远远景的国度公司;

6)、作为一个可继续的实体,当局寻求可继续开展的政策,存眷情况维护、安康和平安。

4)对煤油支出的应用

为防止资源的咒骂,挪威施行谨慎的政策(尤其是对油气开采施行的办理和税收体制),当局办理进程是通明的和担任的,最为紧张的是,经过设立强迫性当局养老基金——环球(前身是煤油基金),积聚了少量的财务资金。

挪威当局在1990年设立煤油基金,它是用挪威煤油财产所发生的少量红利资金停止投资设立的。其目标在于抵消支出的急剧下滑所形成的后果,消弭高度震荡的油价所带来的毁坏性影响,以及普通性地防备煤油支出对挪威经济形成的负面毁坏性影响。在2006年,其改名为当局性养老基金(the Government Pension Fund--Global)。基金的支出由地方当局从煤油运动取得的净现金和基金资源的投资报答两局部组成。

别的,对煤油资源消费和消耗比率的控制、对答应证的发放、油田设备的服役等题目,挪威执法均接纳了细致规则。

41996年《煤油运动法》及1997年《煤油运动条例》简介

该执法于1996年公布,并于2011624日修订。它分为弁言、勘察答应证、消费答应证、煤油消费、煤油运动的中止、注销和抵押、净化丧失责任、对挪威渔民侵害补偿有关的特殊规矩、平安的特别要求、普通规则、国度间接财务长处的办理、执法的失效与修订合计12章。此中,弁言规则了国度对海底煤油贮藏拥有一切权并对资源办理具有独占权。该执法触及煤油的勘察、消费、服役、净化侵害及补偿、国度到场等方面的内容。值得称誉的是,该执法因此目的或准绳为根底的,执法条文简便归纳综合,统筹以后与将来、国度与社会的长处,注意生态维护与可继续开展,并附之以细致的法例来美满。

《煤油运动条例》,在1997627日由皇家法则依据19961129日第72号《煤油运动法》第10章第18——公布条例和规则条件的受权——之规则以及1967210日有关大众办理的顺序第13c款第3项和第19条第3项规则订定。最初一次修订在201272日。该条例次要有勘察答应证、消费答应证、煤油消费、消费费与面积费、煤油运动的中止、信息与文件、煤油运动的办理条理、下游管道条理的准入等外容,合计10章。

四、挪威油气法治体制的特点及开辟:

1、执法法例美满,办理服从较高。

如前所述,挪威油气执法体系井井有条,权义明白,顺序明晰,使得办理者与被办理者都非常清晰本人该做什么,办理服从天然比拟高。别的,挪威的执法以准绳或目的为根底,而不因此规矩为根底,如许一来,统筹了执法的灵敏性与波动性,如许一来既维护了执法的威望而又严密贴合以后社会开展情势,真正使执法契合国情、世情和将来开展需求,构成了一个真正的可继续开展蓝图。

相比于挪威的法治体系,我国的油气资源执法法例则是严峻滞后,亟待修订、美满和创建。现有的执法法例体系中有很多过期的条款制约了油气行业的开展,次要动力执法缺位。该当放慢树立以《澳门新葡亰》为根底的澳门新葡亰治体系,尽快出台《煤油法》等动力单行法以及配套的法例。

2、当局部分分工明白,各司其职

如前所述,国王及议会是规矩的订定者,煤油动力部及其他当局部分是办理制度的详细实行者,针对专门事件则有专门的办理受权,比方煤油基金的办理有财务部受权挪威央行,而煤油基金的投资办理由挪威央行受权挪威银行投资办理公司(NBIM)。各部分和机构分工明白,各司其职,整个油气资源办理体制井井有条。

我国的油气资源办理则存在着职能堆叠,政企不分景象。我国的动力办理机构正在停止构造调解,油气体制变革也势在必行。为此,可以自创挪威经历,使得规矩的订定者与实行者别离,羁系分立,办理机构设置上也要简便明白、职能明白,从而进步办理服从。

3、信息通明度高,羁系严厉

挪威的油气资源羁系严厉,次要表现在3各方面:起首在各办理层级中,上一级机构有责任监视下一级,如财务部受权央行,央行受权NBIM,受权的同时也负有监视责任;其次, 设立专门的羁系机构——煤油办理局,其对煤油行业羁系的同时也具有征询职能;最初是大众羁系。煤油办理局在网站上地下种种信息,如执法法例、储量信息、条约信息以及钻井信息等。NBIM也在其网站大将煤油基金的市值、投资近况、办理近况等信息全部地下,任何人都可在这些网站上查到相干信息。信息的高度通明使得大众对油气行业的羁系不只能够并且也可行和便捷。

我国的油气办理体系中,触及油气办理的部分许多,如国度发改委、疆土资源部、交通运输部、环保部、国度平安消费监视办理局和动力局,但没有专门羁系机构,虽设立了国度动力局,但其既是政策的订定者,也是监视办理者。如许的设置不尽公道。同时,大众很难经过信息地下的渠道理解油气资源办理的详细状况,因而大众监视无从谈起。我国可得当思索自创挪威现行做法,在厘清部分职能根底上增强上上级羁系并设立专门的羁系机构,别的还应增强信息地下,承受大众监视。

4、煤油基金办理迷信,保证代际公道。

为包管挪威后煤油期间的经济继续开展,当局依法树立了煤油基金The Petroleum Fund,后改为当局养老基金,是挪威的主权财产基金),并受权挪威地方银行承当基金的运营办理。煤油基金旨在把调停煤油支出和提供社会保证两个要素联合起来,予以互相增补。基金支出一是国度从间接财务收益直达入,这是其最次要的来路;二是煤油公司交纳的税费;三是国度煤油公司投资股份的盈余;别的,当局出售持有的煤油公司的股份所取得支出全部转入煤油基金之中。基金的收入次要是两个方面:一是平抑煤油出口支出变革对百姓经济的影响,规则全部煤油出口支出投资海内市场,以维护挪威制造业;二是处理将来养老金缺口题目。煤油基金的办理规则:当局是煤油基金的一切者,代表国度担任利用对基金的办理权,承受社会监视,活期承受国度审计局的审计。尤为紧张的是,当局对基金的建立、公司管理、资产品种、资产构造等都是依法办理的,都有详细的执法法例。

现在我国主权财产基金的办理的突出题目:资金来路于国债,故红利压力大;多头办理,行政干涉不行防止,其独立性和贸易化运作受影响;决议计划办理不美满、投资专业性不强;信息地下缺乏,倒霉于羁系;收益分派机制不明白。对此,挪威煤油基金的乐成典范可为我国提供很多珍贵发起,譬如主权财产基金的资金来路、基金的办理和投资、信息地下与大众监视、收益分派机制等方面。 值得一提的是,将基金与养老金挂钩, 既处理了我国将来养老金缺口题目,也表现了国企和资源的全民一切性子,增长了百姓的福利程度。

5、增强陆地煤油资源的勘察开辟,树立陆地资源强国。

天下煤油财产下游开展的趋向已将重点由海洋转移到了陆地,而且正在由浅海向半深海乃至深海转移。随着天下经济一体化趋向不时增强,对煤油勘察开辟的需求将会进一步加大,浅海、半深海堆积盆地的地质勘察和开辟将是将来煤油下游财产的重点。挪威的北极战略有很多值得我们自创和学习的中央。


 



正文:

[1]拜见20156月天下动力统计/ bp.com/statistical review

[2] http://en.wikipedia.org/wiki/Storting

[3] http://en.wikipedia.org/wiki/Solberg%27s_Cabinet

[4] Http;//www.npd.no/en/About-us/

 

参考文献:

[1] Act 29 November 1996 No. 72 relating to petroleum activities.

[2] Regulations to Act Relating to petroleum activities, Laid down by Royal Decree 27 June 1997.

[3] T. Hunter, the Role of the Regulatory Framework in Encouraging the Sustainable Extraction of Petroleum Resources in Australia and NorwayOil, Gas & Energy Law Intelligence March, 2012.

[4] 钟维琼、安海忠、丁颖辉,挪威油气资源办理流程研讨, 资源与财产, 201312月第15卷第6期。

[5] 王越、高巍, 挪威油气资源办理体制研讨,上海经济,201408期。

 

2017年07月19日

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