陈新松:中国自然气财产执法标准的近况、次要题目及美满发起(2016年会论文)-内页标题

澳门新葡亰网站-澳门新葡亰网址

【内容择要】本文对散落于我王法律法例体系中的触及自然气内容停止了条理梳理,并作了肯定的分类归结。同时,对现在自然气财产遇到的执法突出题目停止了深化论述,并针对性的给出了著作人的发起。本文盼望对我国自然气财产执法体系的美满起到肯定促进作用,并推进自然气财产更快更好开展。

【关 词】自然气  执法标准  立法发起

 

进入新世纪以来,随着西气东输、陕京线、川气东送、沿海LNG接纳站等一系列自然气根底设备的建成投产,以及国际燃气行业市场化变革对自然气卑鄙消耗市场的范围化推进,我国自然气财产曾经根本构成了完好的财产链,整个财产开端进入疾速开展期。

随同着财产的疾速开展,自然气财产执法标准也在不时美满,使自然气行业逐渐走上法制化的轨道。本文试图对自然气财产执法标准的近况做一梳理,剖析现在存在的次要题目,并就怎样美满给出进一步的发起。

一、中国自然气财产执法标准的近况

依照法学中的界说,执法体系应该是把现行的全部执法标准依照差别的执法部分分类而构成的体系化的执法全体。以此比较,我国的自然气执法标准的执法品级不高且执法规则自身尚不美满,因而,作为自然气财产执法的体系化还缺乏。只能说,现行的触及自然气的执法标准次要由以下几局部组成[1]

(一)执法

执法作为法的一种渊源,专指天下人大及其常设机构所订定的标准性执法文件。此处的执法并不是狭义的,而是从广义上表明的。现在触及自然气范畴的执法次要以下游勘察开辟和中游管输为主,比方《矿产资源法》中有局部自然气的内容,次要针对资源开辟办理和资源维护;《煤油自然气管道维护法》次要触及自然气长输管道的平安维护题目。但条理片面的《煤油自然气法》或是《自然气法》尚属空缺。

其他有散落于各执法中与自然气相干的内容,如《物权法》第46条和52条规则“矿藏、水流、海疆属于国度一切”、“油气管道等根底设备,按照执法规则为国度一切的,属于国度一切”;《条约法》、《计量法》的局部条款对供用气条约的订定有指点代价;《反把持法》关于行政把持和天然把持融合的自然气行业干系亲密;《平安消费法》 、《情况维护法》、《情况影响评价法》对自然气行业的平安消费和情况维护提出了准绳性的标准等。

(二)行政法例

行政法例是由国务院订定的,普通以“条例”、“方法”、“施行细则”、

“规则”等方式作成。间接触及自然气财产的行政法例也十分少。

在上中游范畴,次要触及的行政法例有《对外协作开采陆上煤油资源条例》、《对外协作开采陆地煤油资源条例》、《陆地煤油勘察开辟情况维护办理条例》;卑鄙范畴最紧张的行政法例——《城镇燃气办理条例》自2011年3月1日起正式实施,其针对燃气开展计划与应急保证、燃气运营与效劳、燃气运用、燃气设备维护、燃气平安变乱防备与处置以及执法责任等方面作了细致规则。

别的,国务院公布的《价钱办理条例》、《特种设置装备摆设平安监察条例》、《建立工程质量办理条例》、《建立工程平安消费办理条例》、《消费平安变乱陈诉和观察处置条例》、《消防条例》等与自然气行业干系亲密。

(三)部分规章

部分规章指国务院各部委订定和公布的标准性文件。部分规章的称号普通称“规则”、“方法”。自然气范畴的部分规章次要触及四个局部:

1.关于自然气设备建立与运营办理。辨别触及自然气的中卑鄙范畴,次要有《自然气根底设备建立与运营办理方法》、《油气管网设备公道开放羁系方法(试行)》、《关于放慢推进储气设备建立的指点意见》、《都会地下管线工程档案办理方法》、《燃气熄灭用具装置维修办理规则》;

2.关于特许运营和行业准入。详细包罗:《市政公用奇迹特许运营办理方法》、《根底设备和公用奇迹特许运营办理方法》、《燃气运营答应办理方法》、《燃气运营企业从业职员专业培训稽核办理方法》;

3.关于价钱办理和反把持举动。价钱办理方面的次要有:《当局订定价钱听证方法》、《当局订定价钱举动规矩》、《当局订定价钱本钱监审方法》、《关于增强当局订价本钱监审任务的意见》、《关于树立健全住民生存用气门路价钱制度的指点意见》等;反把持举动方面的次要是:《反价钱把持规则》、《工商行政办理构造制止滥用市场支配位置举动的规则》、《工商行政构造查处把持协议、滥用市场支配位置案件顺序规则》等;

4.自然气财产开展政策方面。次要包罗《自然气应用政策》、《自然气开展“十二五”开展计划》、《关于开展自然气散布式动力的指点意见》等。

(四)中央性法例和中央性规章

中央性法例和中央性规章,是中央立法构造某人民当局订定或承认的标准性执法文件,其仅在本行政地区内无效。依据我国动力体制的国情,中央当局对自然气财产的办理次要会合在卑鄙范畴。依照触及内容的差别,次要可分为:

1.各地燃气办理条例和燃气办理方法。这是我国自然气执法体系中篇幅最多也最具生机的局部。除辽宁、新疆、西藏等一般省市外,绝大少数的省、自治区、直辖市都订定了燃气办理条例,大少数的省城都会以及局部较大的地级都会订定了燃气办理条例或方法;

2.各地的特许运营和行业准入制度。有的地域是树立了公用奇迹特许运营办理方法,将水、气、公交、渣滓处置等一同归入方法办理。比方《北京市都会根底设备特许运营条例》、《河北省市政公用奇迹特许运营办理方法》、《湖南省市政公用奇迹特许运营条例》等;有的地域则专门针对燃气行业立法,比方《上海市管道燃气特许运营受权和监视办理顺序》、《吉林省垣镇管道燃气特许运营办理方法》、《江苏省管道燃气特许运营办理方法》等;别的,局部地域对燃气运营答应停止了细化,比方《辽宁省燃气运营答应办理方法》;

3.自然气价钱办理方法。停止到现在,有九个省对自然气(燃气)价钱办理订定详细方法,辨别是河北、安徽、福建、江苏、江西、山东、浙江、广东、湖南。这些方法对自然气的价钱办理、计价方法、本钱监审等方面停止了明白规则;

4.燃气管道设备维护方面。比方现在曾经出台的有《上海市燃气管道设备维护方法》、《深圳市燃气管道设备维护方法》、《江苏省垣镇燃气管道平安维护暂行方法》、《杭州市燃气设备平安维护办理方法》、《青岛市燃气设备平安维护办理方法》等。

(五)法律表明

法律表明是指国度法律构造在实用执法、法例的进程中,对怎样详细使用执法、法例的题目所做的表明,法律表明也是自然气执法体系的紧张渊源。

针对自然气上中游范畴,最高法、最高检出台了《关于操持偷盗油气、毁坏油气设置装备摆设等刑事案件详细使用执法多少题目的表明》;针对卑鄙范畴,最高法、最高检公布了《关于操持偷盗刑事案件实用执法多少题目的表明》,规则“偷盗电力、燃气、自来水等财物,偷盗数目可以查实的,依照查实的数目盘算偷盗数额;偷盗数目无法查实的,以偷盗前六个月月均正常用量减去偷盗后计量仪表表现的月均用量推算偷盗数额;偷盗前正常运用缺乏六个月的,依照正常运用时期的月均用量减去偷盗后计量仪表表现的月均用量推算偷盗数额”;

别的,各地也先后出台了由公、检、法、司等多部分一同订定的《关于操持偷盗燃气及相干案件执法实用的多少规则》,曾经出台的辨别有上海市、黑龙江省、天津市、河南郑州市、河南平顶山市等。

(六)其他标准性文件

自然气财产中的其他标准性文件次要是指国务院部委果告诉、指示、批复等文件。比方《关于标准煤制油、煤制自然气财产迷信有序开展的告诉》、《动力行业增强大气净化防治任务方案》、《关于自然气散布式动力项目能否参加<建立项目情况影响评价分类办理名录>的复函》等。

二、存在的次要题目与缺乏

从前述的执法标准近况可以看出,我国现行自然气执法制度体系以国务院行政法例、部分规章和中央性法例、规章为主,内容并不完好,同时,还存在执法空缺,另有诸多缺乏。从实务的角度动身,现在比拟突出的题目次要如下:

(一)缺乏行业根底性大法

在我国自然气执法标准中,缺乏一个最根本、一致且涵盖行业上卑鄙的《自然气法》,这就招致我国自然气范畴综合性、全局性、战略性题目临时依托各部分的行政和谐,缺乏执法层面的无效调解;已有的执法法例之间短少统领和和谐,存在相互堆叠、规范纷歧或相互管束的状况,操纵性和实行服从遭到制约。这一根底执法的缺失,招致了行业开展短少了最根底的执法保证,详细表现在:

1.财产链短少协同开展。自然气行业的下游勘察与开辟,中游管输条理及配套根底设备,卑鄙都会管网输配条理和供气设备建立,都是财产链不行短少的关键,互相之间具有高度的联系关系性,本该属于长处配合体。但在根底执法缺失的状况下,各方单方面寻求双方长处,致使乱象丛生。比方强势下游企业挟气源劣势争夺卑鄙市场,下游市场的价钱调解无法顺遂传导至市场终端,储气库无人投资招致冬顶峰气荒频现等等;

2.局部范畴存在执法空缺。特殊是中游标准管网输配运营举动的执法严峻缺失,管道建立、市场准入等方面都没有相应的执法标准,由此招致自觉建立、中央市场盘据、部分地域恶性竞争等景象频仍呈现;

3.财产羁系机制不敷美满。起首是财产办理相沿传统办理方法,出现多头办理的态势。比方,下游勘察开辟的准入权限在疆土资源部,收支口的审批和建立职权在商务部,价钱的订定和调解职权在发改委价钱司,严重项目投资职权在发改委投资部分;其次是上卑鄙的羁系力度纷歧,对下游本质下限制准入,对中游羁系不到位,对卑鄙又过分羁系;再次政策订定机谈判羁系机构高度重合,羁系机构缺乏独立性。

(二)中游根底设备公道开放停顿迟缓

2014年2月,国度动力局的《油气管网设备公道开放羁系方法(试行)》和国度发改委果《自然气根底设备建立与运转办理方法》相继公布,对自然气管网等根底设备第三方公道开放做出了明白规则,但是,两年多过来了,我们只是看到了接纳站开放的极一般案例。总体来说,中国自然气骨干管网、省级管网和液化自然气(LNG)接纳站这些中游根底设备,尚未真正完成向第三方公道开放。

自然气消费或出口主体需求经过骨干管网、省网或LNG接纳站等根底设备将下游自然气保送给卑鄙用户。自然气行业中游设备不合错误第三方公道开放,形成行业 “中阻塞”。其他下游主体即便有气也不克不及保送给卑鄙用户。这根本上制止了现有主体之外的其他供气主体进入市场,强化了自然气行业的供气把持场面。发生这个状况的缘由次要有三个:

1.把持长处使然。根底设备具有肯定天然把持性,不合错误外开放可以无效制止其他供气主体进入市场,现有供气主体可借此占领国际市场,享用绝对把持带来的益处;

2.执法不敷细化。现在的第三方准入是基于协商,在管网运能有剩余时管网企业才有任务对第三方开放,由于相干施行细则不敷明晰,信息地下任务不敷健全,剩余才能界定成为困难;

3.缺乏威望羁系。鉴于现在中游根底设备的产权近况,国企具有的强势位置让平凡民企在请求开放时完全处于上风。在面临仍具有相称政治位置的国企,现在的羁系机构缺乏充足大的权利对其停止羁系,级别过低、权利太小基本无法对羁系工具发生威慑力[2]

(三)卑鄙城镇燃气特许运营乱象丛生

现在,自然气卑鄙城镇燃气特许运营的执法根据次要是2004年原建立部公布实施的《市政公用奇迹特许运营办理方法》和2015年国度发改委等六部委公布的《根底设备和公用奇迹特许运营办理方法》。

但是,这两部方法照旧存在肯定缺陷,一是均属于部分规章性子,执法位阶不高,在和中央性法例纷歧致时发生抵牾;二是其关于理论中的很多题目没有明白规则,存有空缺;三是方法固然对城镇燃气特许运营权的获得顺序、方法作了规则,但在实践实行当中,各中央当局在这些方面留有较大自主空间。

为此,自然气卑鄙市场因特许运营权引发的侵权纠纷不时。在理论中,呈现特许运营争议的状况次要会合在以下几个方面:

1.管道气公司之间的特许运营争议。这此中的情况包罗:(1)当局越权付与燃气特许运营权;(2)燃气特许运营权反复受权;(3)特许运营地区界限不清或穿插堆叠;(4)空缺特许运营权汗青遗留题目;(5)当局双方发出特许运营权惹起的纠纷;

2.下游企业直供产业大用户进犯管道气公司特许运营权。下游企业应用气源劣势间接供给产业大用户,固然契合国度倡导的低落企业用气本钱导向,但终究进犯了管道气公司的特许运营权。

3.LNG气化站间接供给产业用户进犯管道气公司特许运营权。接纳槽车运输液化自然气(简称“LNG”)的方法,在用户处建气化站气化后给用户供气,这种新兴的供气方法与管道气供气方法的碰撞值得存眷。

(四)LNG行业法例缺乏、技能规范滞后

在自然气行业中, LNG是一个新兴的动力应用方法,比年来取得了高速开展,尤其在交通、产业使用方面展示了诱人的远景。但现在自然气行业已有的法例规范大多是指管道气或瓶装气的范围,作为液态的LNG由于物理特性的差别,很难全部实用这些法例规范。同时,由于LNG行业的使用技能规范缺失或滞后,行业的法例羁系绝对缺乏,这曾经在肯定水平上影响了LNG行业的开展。

以产业用户运用LNG供给为例,这种方法业内俗称“LNG自供储气场站”或是“点供”。由于比年来LNG和管道气之间明显的价钱差及工贸易用户低落用气本钱的激烈诉求,各地的产业用气大户用脚投票,停用管道气改用LNG。由于其进犯了管道气公司的长处,常被管道气公司赞扬,要求当局部分查处。当局部分常以分歧规存在平安隐患为由对点供公司停止整理。现实上,点供在技能和平安上并没有什么缺陷,只不外短少了正式、完好的行政审批手续。行政审批手续只能包管项目标“正当性”,并不克不及包管项目标平安性和波动性。

但理想的状况是,正式、完好的点供行政审批手续十分庞大,而且由于缺乏明白的执法根据招致途径不明晰以及当局部分自在裁量权过大。别的,由于点供的平安、技能规范绝对缺乏,无法判别点供的平安与否。在此配景下,当局相干部分要求封闭点供设备,改用管道气也就瓜熟蒂落了。

(五)用气价钱和本钱监审法例需进一步美满

用气价钱作为自然气行业中最为紧张的题目,向来备受存眷。当局固然在自然气方面曾经有了不少价钱方面的标准性文件,但是在比年来的自然气价钱变革调解中,依然表现了极大的随意性。

关于卑鄙市场而言,调价的权益在中央当局物价部分。现在有些企业跟中央物价部分的干系较好,企业报答就高;有些中央当局压着不许调价,企业盈余严峻;并且也存在消耗者担负分歧理本钱的景象;同时,在近期地方摆设的供应侧降气价的一致举动中,由于对怎样降、降几多由于缺乏执法根据的支持,各省的方案出现八门五花的格式。

这此中更次要的缘由在于本钱监审还不敷美满。依据外洋自然气市场化水平较高的国度的经历,羁系的内容次要便是“管本钱”。现在,自然气财产较兴旺的国度和地域广泛接纳本钱加成、最低价格帽以及答应本钱加收益等订价方法,在这些订价方法的根底上,当局严厉审定供气企业各种本钱。在我国,本钱监审的任务起步不久,执法的根据还不敷充沛,羁系的经历另有待积聚。

三、进一步美满的发起

(一)尽快订定单行一致的《自然气法》

起首,应该订定独自的《自然气法》,而非油气合一的《煤油自然气法》。现在,我国自然气财产办理照旧大多停顿在方案经济时期把自然气财产列为煤油财产的隶属项办理的形式。但是近几年自然气财产完成了疾速开展,愈加出现出和煤油财产消费商业的浩繁差别特性。比方自然气无法低本钱的少量贮存、保送本钱远高于煤油、投资不像煤油可以逐渐停止而必需有潜伏的长约才可;而且,我国自然气财产既是干系国计的干净动力财产,又是干系民生的都会公用奇迹,财产链跨度大。是时分把自然气从煤油隶属项单列出来了。[3]

其次,《自然气法》应接纳上卑鄙一致于一体的立法形式,重点放在中卑鄙并统筹下游。一是思索《矿产资源法》、《对外协作开采陆上煤油资源条例》、《对外协作开采陆地煤油资源条例》等对自然气下游已有一些执法标准;二是现在中游管网的题目纠纷十分突出,急需执法的标准,而且中游管网的第三方准入需求执法的引领;三是自然气是一个需求驱动的市场。其仅有资源和根底设备还不敷,必需开辟终端市场,只要卑鄙市场的昌盛才干动员下游的勘察开辟。

再次,这部《自然气法》至多应包罗以下内容:总则(包罗立法根据、立法目标及实用范畴)、自然气办理机谈判职责(夸大独立性)、自然气勘察开采的规则、自然气管网储运的规则(包罗根底设备第三方准入的相干内容)、自然气贩卖市场的开放及订价机制(含反把持相干内容)、自然气财产平安和情况维护、关于执法责任的规则等。

(二)放慢中游根底设备的第三方准入

起首,界说自然气资历用户,容许其自行选择自然气供给商。国际经历标明,这是逐渐开放终端用户市场,逐渐构建一致的自然气市场的较为乐成的手腕。国际上普通以年消耗量的几多来界说资历用户。现阶段,我国曾经规则燃气电厂及以自然气为次要质料或燃料的产业用户可以间接从自然气供给商处购置自然气,我们要持续添加市场上的自然气资历用户,调解对资历用户的限定要求。只要不时添加卑鄙博弈用户的力气,才干终极撬动第三方准入制度的推行。

其次,逐渐完成管网与气源供给别离。现在,我国的自然气供给次要由“三桶油”提供,而且中游根底设备也根本上是由“三桶油”单独投资建立和运营办理。为此,为放慢第三方准入步调,应逐渐别离各煤油公司的自然气运输业务和供给业务。对此题目业内已有多种讨论,在此不再累述。

再次,细化第三方准入的执法制度。现在我国推行的是协商的第三方准入,这种制度更有利于维护既得长处,更需求羁系机构明白细则。羁系机构应放慢订定管网设备开放的信息地下细则,明白自动地下和依请求地下的细致内容,关于未按规则地下有关信息或许地下虚伪信息的,要备案清查并严加处分;

最初,也是最为要害的,必需设立一个独立的威望的羁系机构。羁系机构有权向自然气企业公布具有束缚力的决议,有权催促根底设备企业实时地下开放信息,但企业违背规矩时有权施加制裁。

(三)进一步美满卑鄙范畴特许运营立法

现在标准自然气卑鄙管道燃气特许运营权的文件,除了国度层面的两部方法外,各地有一些中央性燃气法例和市政公用奇迹特许运营办理法例或规章及标准性文件等,并没有执法或行政法例的标准,发起进步该等法例的效能品级,加大维护力度。

据悉,《根底设备和公用奇迹特许运营法》曾经在草拟之中,盼望作为行政法例的该法能涵盖现在呈现的特许运营乱象,在此根底上,由国务院相干主管部分依据行政法例出台专门的城镇燃气特许运营部分规章。

别的,应明白当局守法违约本钱,关于铤而走险、反复付与特许运营权以寻求长处的,必需明白追查主管部分及其担任人的民事、行政乃至刑事责任等相干执法责任,做到责任到人。各级当局该当明白本级当局之内终究由哪个行政主管部分担任羁系上级当局的特许专营权发放,并树立相应的责任追查制度。

(四)对LNG行业惹起注重并美满相应的法例

LNG点供方法的存在,客观上对管道气发生了“鲶鱼效应”,促进了企业用能方法的多元化和用气本钱的降落,尤其是比年来,随着LNG的价钱一起走低,这种效应益创造显。LNG点供方法,在做大LNG这个行业的同时,也能做大整个自然气行业在动力构造中的比重,社会的全体效益是有进步的。

如今需求的是对LNG行业高度注重,一是订定美满相应的技能规范,使得平安题目有规范可以参照;二是细化简化行政审批手续,促进财产开展;三是明白LNG与管道气的差别,并赐与LNG明白的执法位置。在此根底上,当局部分再进一步增强LNG行业的办理。

(五)美满价钱办理和本钱规制的执法,完成依法治价

1.健全本钱监审的制度体系。从地方层面,次要是放慢订定自然气管道运输本钱监审方法,各地对都会燃气这种归入本钱监审范畴、行业特点分明的紧张商品,要订定本钱监审方法,曾经订定出台的要依据情势变革停止美满;

2.依法停止自然气价钱办理。除了曾经出台的九个省市自然气价钱办理方法外,其他地域也应该订定明白的自然气价钱办理方法。国度层面临此要有一致的指点准绳,对价钱办理、计价公式、办理权限停止明白的规则。

3.将初装费题目归入依法办理的范围。应该对燃气初装费的执法性子和免费形式予以明白。鉴于现在完全取消燃气初装费条件尚不可熟,处理燃气初装费较为理想的途径是将初装费并上天方当局都会根底设备配套费并美满相干征控制度,并在将来骨干管网设备建立根本美满后逐渐取消,并将有关本钱和用度计入气价。





正文:

[1] 李玉红:《我国自然气财产引入竞争的执法规制》,华东政法大学博士学位论文,2015年。

[2] 梁亚辉:《中国自然气管网第三方准入制度研讨》,华东政法大学硕士学位论文,2015年。

[3] 《促进我国自然气财产有序开展相干政策研讨——对自然气根底设备建立与运营办理立法任务的发起》,中国都会燃气协会、中国动力网研讨中央课题陈诉,20106月。

 

2017年07月19日

上一篇

下一篇

陈新松:中国自然气财产执法标准的近况、次要题目及美满发起(2016年会论文)

添加日期:澳门新葡亰网址

澳门新葡亰网站-澳门新葡亰网址 本网站由阿里云提供云盘算及平安效劳
Baidu
sogou