杨光 胡宜贵:西安市治污减霾结果不彰的缘由及执法途径(2014年年会论文)-内页标题

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内容提要:2013年,以西安为中央的陕西关中都会群雾霾气候明显增多,成为天下大气净化最严峻的地域之一。在迷信看法西安地域雾霾的成因及特点的根底上,西安市接纳了一系列治污减霾的铁腕步伐,情况氛围质量出现恶化趋向,但总体上结果不彰。除了地形、气候等缘由之外,雾霾真正的本源在于集约的经济开展方法。西安要增强大气净化防治法制建立,各部分、各行业结合举动、配合管理,健全大众到场机制,实在进步治污减霾的结果。

词:雾霾  西安  结果不彰  执法途径

 

2013年,“雾霾”成为年度要害词,雾霾气候自北向南横扫泰半中国,哈尔滨、京津冀地域、关中都会群、海口等都会都发作了严峻的雾霾气候,严峻要挟人民群众的身材安康。我省西安、咸阳、铜川等都会雾霾频发,以西安为中央的陕西关中地域都会群已成为天下大气净化严峻的地域之一,并被归入天下大气净化重点防治的地区“三区十群”。[1]2014年1月10日,西安位列由绿色战争构造公布的天下74座都会2013年PM2.5年均浓度排名第9名。面临严厉的大气净化情势,西安市积极接纳了治污减霾的各项步伐,但是总体上结果不彰,尤其是在夏季,雾霾气候似有愈演愈烈之势,这既引发了群众对以后氛围质量的担心,也惹起了社会各界对以后中国经济转型开展的深化考虑。

一、迷信认知西安地域的雾霾气候

雾霾是一种气候景象,它是指少量极纤细的干尘粒等平均地浮在空中,使程度能见度小于10公里,而绝对湿度小于80%的氛围广泛有混浊景象。雾霾是“雾”和“ 霾”的组合词,从成份来讲,雾为水汽,霾为颗粒物;从从颜色来讲,雾为白色,霾为灰色。统计数据表现,20世纪80年月以来,我国雾日数呈增加趋向,而霾日数呈添加趋向,且从空间散布上呈东增西减趋向。而我国雾霾气候增多最次要的缘由是化石动力消耗增多形成的大气净化物排流放年添加。这些净化的次要来路是热电排放、产业尤其是重化工消费、汽车尾气、夏季供暖、住民生存(烹调、热水),以及空中尘土。[2]研讨标明PM2.5的浓度和雾霾之间有间接干系,PM2.5浓度越高,雾霾气候就越严峻,反之亦然。[3]总之,雾霾气候曾经成为大气情况严峻好转的标记。

西安地域的雾霾气候有其本身的特别性。起首,时节性特性分明,冬春最重、冬季较轻。其次,净化水平较重。西何在2013年和2014年的前两个月都呈现了3次继续日期5天及以上的重净化气候。最初,净化因子身分庞大。过来西安的PM2.5次要身分是燃煤净化,而如今是机动车尾气、燃煤烟尘、扬尘、产业排放、生物质熄灭等的混淆净化,且差别的时节又有所差别。比方,2013年国庆西安的机动车出行数目锐减,机动车排放物增加,但古城西安照旧堕入了“十面霾伏”,这次要是由修建扬尘的增多惹起的。随着冬季气温的降低,臭氧浓度降低,臭氧防治则是要害。

二、西安地域治污减霾结果不彰缘由剖析

(一)西安地域治污减霾的严重办法与结果剖析

面临PM2.5数值频频爆表,西安市中央当局高度注重,把治污减霾作为头号民生大事和情况管理“一号工程”,接纳了一系列管理步伐,启动了“减排、控煤、降尘、增绿”四项重点工程,对峙标本兼治、综合管理,使西安氛围质量不时恶化。起首,减排。针对汽车尾气排放,加大了对老旧车辆的镌汰、加大了对超标排放车辆的查处,放慢了油品的晋级。其次,控煤。针对燃煤烟尘的防治,镌汰、搬家、撤除燃煤小汽锅,放慢对钢铁、水泥、电解铝等重点行业停止脱硝、除尘设备建立与改革晋级,“用猛药”管理燃煤企业净化题目。第三,降尘。增强了对路途和修建施工厂地扬尘的羁系,二类以上路途全部机器打扫,积极贯彻陕西省公布的《修建施工扬尘管理举动方案》。第四,增绿。西安市积极施行“八水润西安”、秦岭生态维护等严重生态工程,新增都会绿地、新增湿空中积继续扩展,情况容量不时增大。大气行政办理方面,此前,我省在省环保厅暂时设置了大气净化管理向导小组办公室。而在2014年7月,省环保厅下新设大气净化管理办公室 ,简称“大气办”。这次新组建的“大气办”为常设机构,这将更无效地对关中地域大气净化停止防治和管控,推进治污降霾任务施行。

治污减霾是一项临时而庞大的社会工程。PM2.5和臭氧等二次大气净化来路普遍,成因庞大,管理难度大,管理周期长。[4]加之地形、气候等客观缘由,经济开展方法集约的基本缘由,西安地域治污减霾虽获得了肯定结果,但总体上结果不彰。在环保部发布的2014年上半年国际74个都会氛围质量评价后果中,西布置在了倒数第九位。在接纳了一系列治污降霾的步伐之后,西安的情况氛围质量曾经出现出恶化趋向。2014年前五个月,西安氛围中颗粒物浓度比客岁同期有明显降落,此中PM10和PM2.5浓度辨别降落约20%和23%。[5]但西安地域大气净化防治的情势依然不容悲观、治污减霾义务依然艰难。

(二)西安地域治污减霾结果不彰缘由剖析

1.地形缘由

从地形角度来看,西安地处狭长的关中盆地,南有秦岭,北有黄土高坡,西有秦岭和黄土高坡的联合,东边又是潼关和黄河构成的透风口,还受太行山、吕梁山影响,处于“盆”中的西安,在少风又少雨雪、氛围活动性差的冬天,雾霾就像放在一个加了“盖子”的“盆”里,倒霉于净化物垂直和程度分散。以是,尤其在夏季,秦岭就成为了加剧西安氛围净化的一个“爪牙”。

2.气候缘由

从气候角度来看,“风”是氛围净化物的克星,但强风离开西安不是件容易的事。西安三面环山,从西面、北面及南面吹来的冷氛围抵达西安后,会由于周边的山势逐级削弱。因而,只要强冷氛围来袭,西安才干发生风。西安夏季正是南方冷氛围激烈、暖湿气流削弱的时分,但受环球变暖影响,南方冷氛围变弱,很难抵达西安,西安周边氛围活动性不强,少风,少雨雪使夏季西安的雾霾每每更严峻。落井下石的是,冬天西安材料表现在离地1.5公里到2公里之间,容易构成“逆温层”,制止空中氛围向下流动,比如给都会上空盖了个“锅盖”,减轻了雾霾气候。材料表现,近十年终中地域风速有分明削弱的趋向,风速较小倒霉于净化物的分散,从而减轻了西安的氛围净化。

雾霾频发虽然与气候条件及地形特性有关,但主因照旧大气中净化物继续增多的后果。现实上,雾霾是地区性大气生态继续好转的反应,也是我国情况题目开展到一个新阶段的标记。[3][6]

3.社会开展缘由

雾霾的构成同地形、气候等要素有干系,但地形、气候只是外因和条件,净化排放才是内因和基本。以后,我国正处于产业化城镇化和农业古代化的减速开展的时期,净化排放和动力耗费继续添加,包罗我省在内的天下大局部地域,雾霾气候频发,外表上看是气候缘由所致,但其基本缘由在于集约的经济开展方法尚未完全变化,大气净化物排放总量居高不下。一方面,比年来西安地域产业开展,电厂、化工场的新建和扩建,加上机动车数目的添加,单元面积排放的净化物太大,超越了情况自净的才能。另一方面,西安都会建立开展速率敏捷,面积扩张太快,加之楼越建越高,减弱了城区空中风速,阻挠了氛围活动和都会风道,肯定水平上也低落了低层大气的分散才能,倒霉于大气净化物向城区外分散浓缩,容易在城区构成高浓度净化。数据表现,2010年西安市拥有车辆到达95.7万辆,较2001年增长了6.6倍多,2011年西安都会建成区面积达359平方公里,较2002年添加了78.5%。[7]少量耗费燃料、汽车尾气排放和都会建立等使大气颗粒物浓度敏捷添加,加剧了大气净化。

三、外洋都会治污减霾的经历剖析

自近代以来,雾霾在许多东方产业化国度都呈现过。上世纪发作的天下八大情况公害事情中更是有四起和大气净化有关,外洋一些都会管理雾霾的经历值得自创。

(一)英美情况公害事情催生“大气法”

英国事产业反动的开创地,开始完成了产业化,也最早遇到了情况净化题目。1952年12月发作的伦敦烟雾事情,前后共形成12000多人去世于呼吸道疾病。烟雾劫难推进英国痛下决计整治情况,1956年催生了天下上第一部氛围净化防治法案《干净氛围法案》,1974年又公布了席卷了从氛围到地皮和水域的《控制公害法》,这一系列的法则成为了“雾都”重获重生的包管。

美国事后起的产业化大国,情况题目也很突出。1952年、1955年,洛杉矶发作了严峻的光化学烟雾事情,因呼吸条理衰竭而殒命的65岁以上老人近800多人。为此,1970年美国当局公布了严厉的《干净氛围法案》,该法案付与了联邦当局氛围净化管理主导权,规则了州施行政策,树立了全美一致的氛围质量规范,还重点添加了罚款、禁令、刑罚等执法处罚手腕。别的,美国早在20世纪50年月中期就看法到“交通尾气排放净化是最次要的氛围净化源之一”,并动手展开超前性管理任务,此中最具代表性的便是展开“交通分歧性”任务,将交通开展和氛围质量维护无机联合起来,结果明显。[8]

(二)芬兰管理雾霾的“坦佩雷经历”

坦佩雷是芬兰第三大都会,也是芬兰紧张的产业中央,被誉为“欧洲的曼彻斯特”。20世纪以来,由于产业化的开展,坦佩雷的情况净化题目日益严峻。由于坦佩雷的工场运用重油作为燃料,住民则次要靠烧柴取暖和,招致氛围质量很差,硫含量和颗粒物浓度居高不下。迫于大众的压力,坦佩雷当局从制度、立法、技能等层面接纳了一系列步伐:起首,施行情况答应证制度,工场必需到达排放规范才干获准开工。[9]由于各行业的排放状况纷歧,这里的排放规范不是一致的,而是督察职员和企业技能职员在征求相干长处人群意见后,经过协商、研讨订定出来的。以是,每家企业所要恪守的排放规范都是量身定制的,且每隔7-10年这个规范还要进步一次。其次,工场一概运用自然气作为燃料,中止运用重油。住民各家归入会合供暖条理之中,不再烧柴取暖和。别的,在都会和交通计划方面,在都会骨干道和火车站口左近建筑地下停车场,并鼓舞人们步辇儿上街,只管即便包管空中氛围清爽。

伦敦、洛杉矶、坦佩雷等都会的氛围净化事情使东方产业国度开端注重情况题目,并动手停止管理。从东方产业国度管理雾霾的经历看,次要有如下途径:一是调解经济构造,鼎力开展高端制造业和效劳业,克制低端制造业的扩张,镌汰重化工等高能耗财产;二是改进动力构造,鼓舞运用自然气、风电、太阳能等干净动力,大范围压减煤炭运用量;三是增强技能创新,开展节能环保技能,提拔动力和资源的应用服从,增加净化物排放;四是增强情况办理,强化情况束缚,标准情况举动;五是依托社会力气,让大众来到场并监视严重情况举动。颠末长达半个世纪的高兴,伦敦完成了从“雾都”向“生态之城”的变化,洛杉矶解脱了烟雾的困扰,坦佩雷也从重净化变身为芬兰最宜居的都会,这也为西安的产业化、都会化历程中氛围质量的改进提供了理念和理论自创。

四、西安地域治污减霾的执法途径

治污降霾不行能一挥而就、与日俱增,既要树立打耐久战的头脑,又要强化放慢管理的认识,综合施策,标本兼治,把生态文明理念贯串于经济社会开展的全进程,宁肯捐躯一些GDP,也要把大气情况管理好。[10]针对西安地域雾霾的成因及其特点,西安必需健全大气净化防治法制建立,对峙铁腕治霾与铁规治污相联合,社会各部分配合管理,逐渐构成全民到场的治污减霾大众到场机制。

(一)健全大气净化防治法制是处理大气净化的基本途径

执法手腕是处理大气净化题目的根本手腕,是推进情况维护奇迹和生态文明建立的紧张制度保证。放慢修订《大气净化防治法》是美满生态文明制度建立的次要内容,也是顺应灰霾净化管理的急迫需求。[11]治污减霾,不克不及靠老天帮助。除了各级当局接纳各尽其责的步伐,有针对的中央立法是停止本源的紧张手腕。[12]比年来,陕西省公布了《陕西省大气净化防治条例》[13]、《陕西省“治污降霾·捍卫蓝天”五年举动方案》,西安市公布了《西安市夏季捍卫蓝天举动方案》、《西安市片面提拔情况氛围质量任务计划》等法例或政策性文件,管理雾霾被提上了紧张议事日程,雾霾研讨也酿成了一门“显学”,但这并不克不及掩饰笼罩现有大气净化防治执法法例的缺陷。我国现行的《大气净化防治法》于1987年公布,1995年和2000年两次修正,2006年我们提出进一步修正的发起。但是,大气净化防治任务没有惹起充足注重,且在操纵层面阻力很大。[14]国度层面的《大气净化防治法》就净化谈净化、执法条款复杂粗糙且缺乏刚性束缚、情况守法举动处分较轻等题目突出,曾经不克不及顺应现在我国经济社会开展的需求。因而,从改进经济构造和变化经济开展方法的微观角度推进《大气净化防治法》的修订,加大情况守法举动处分力度,促进企业情况本钱外部化,从基本上处理“违法本钱高,守法本钱低”的题目。

就西安市现行的《大气净化防治条例》而言,仍然存在着许多题目。现在的条例次要针对都会煤烟型净化的防治,但对PM2.5等一些新型净化源并没有归入到现在的执法法例调控范畴之内。因而,西安市正在修订的《大气净化防治条例》该当从源头上控污,对消费、消耗关键发生的净化源都应接纳相应的步伐。别的,修法与治污降霾应联合起来,并结合西安情况维护行政办理机构、科研院所、学术集团等,迷信剖析雾霾气候的成因及应对之策,树立长效的治污降霾防控制度。

(二)促进大气净化防治相干执法法例协同增效

现在,国度层面的情况立法中,方才修订的《情况维护法》、行将出台的《澳门新葡亰》、亟待修订的《大气净化防治法》是和以后管理雾霾干系较为亲密的三部执法。但是这三部执法由于在实行进程中互相独立、尚未构成协力,因而这几部执法的施行结果尚未发扬到最大化。

1.澳门新葡亰与大气净化防治法协力治霾

节能因此较少的动力消耗取得更大的动力代价产出,减排则因此较小的净化排放取得更大的动力代价产出,二者都以动力代价的充沛完成为标的。从动力服从反动的感性动身,行将出台的《澳门新葡亰》与正在修订的《大气净化防治法》可以在“节能减排”中构成交集,以节能减排为切入点协力治霾。《澳门新葡亰》要以节能量买卖和进步能效为轴心,从动力消耗构造调解、干净动力推行、干净消费等方面为管理雾霾做出制度布置。《大气净化防治法》要以雾霾管理倒逼动力构造调解和动力财产晋级,尤其是在防治由燃煤发生的大气净化时推进煤炭消费和消耗反动。

2.澳门新葡亰与环保法深度交融治霾

情况维护法是我国情况范畴的“根本法”,澳门新葡亰是我国动力范畴的“小宪法”。抽象地讲,情况维护法与澳门新葡亰就仿佛一个交会合的两个圆,既有堆叠交融的暗影局部,又有互相独立的空缺局部。[15]情况中次要净化物中的相称一局部来路于动力的开辟与应用进程,而澳门新葡亰中也设置有情况维护专章,次要规则动力环保根本准绳、企业环保任务以及动力开辟应用中的次要净化物控制、生态维护与修复、财税鼓励与束缚等外容。这些融合成份亲密了两部执法之间的联络,为两部执法的深度交融开拓了空间。 推进雾霾管理需求澳门新葡亰与环保法深度交融,最大限制地发扬两部执法的协力。

要促进大气净化防治相干执法法例协同增效,就需求完成澳门新葡亰、环保法与大气法的制度嵌入,使澳门新葡亰、情况法与大气法在“节能减排”的动力链上真正完成制度联合、途径依赖和效能互补,构成超过澳门新葡亰、情况法和大气法的治污减霾执法体系和制度体系。

(三)治污减霾的行业办法

治污降霾是一项临时性和艰难性的义务,不克不及单打独斗,需求各部分结合举动、配合管理。

环保部分应展开大气净化源执法反省,接纳会合反省与一样平常反省、明查与暗查、夜查、节沐日反省相联合的方法,严峻查处净化大气情况的守法举动,尤其是要增强加大对修建施工工地、燃煤企业(如灞桥电厂、户县第二发电厂、西郊热电厂等)等重点大气净化源的执法反省,确保施工工地到达“5个100%”[16]的防尘要求,燃煤企业汽锅除尘、脱硫脱硝设置装备摆设正常运转。同时要加大大气情况守法举动的曝光力度,对发明净化题目高限处分,并要求其立刻整改。

交警、城管执法、交通等部分要对渣土车和路途运输车辆停止专项整治,增强机动车尾气净化管理力度,加大黄标车和无标车的查处力度,片面实行地区限行步伐。黄标车、无标车的尾气排放量相称于7—14辆绿标车的排放量,黄标车和无标车无疑是净化物排放的“主力军”。从2013年10月1日起,西安对黄标车的限行范畴扩展到三环内,以加重主城区的氛围净化。除此之外,进步汽车燃油质量随着雾霾天数的添加也被提上议事日程。依据省发改委和省环保厅公布的《关于陕西省大气净化防治制品油质量晋级的告示》,从2014年10月1日起,全省范畴内加油站供给的车用汽、柴油全部施行国Ⅴ规范。

动力行业应仔细落实省发改委2014年7月2日出台的《陕西省动力行业增强大气净化防治任务施行方案》,控制动力消耗总量,尤其要低落煤炭消耗比重,加大干净动力供给比例,放慢变化动力开展方法。别的,气候部分需提供氛围质量预告的预警所需求的气候数据。[17]环保部分与气候部分结合公布情况氛围质量,增强重净化气候的监测预警,逐渐树立美满氛围质量预警体系。

(四)管理雾霾需求全民到场

治污减霾没有观看者,大众到场是治污减霾不行替换的力气。管理雾霾除了树立和增强多地域、多部分结合管理和控制大气净化机制,还应逐渐完成信息地下,构成全民到场的多元化的大众到场机制。推进信息地下与大众到场,美满多元化的情况监视体制大众到场是处理情况题目不行替换的力气。除了当局“自上而下”的推进和引导外,治污减霾还依赖于大众“自下而上”的到场。西安该当从现行的当局主导型的情况办理形式向包罗当局、企业、大众和社会构造在内的多元主体到场办理形式变化。

起首,关于当局部分来说,真实、客观、实时地地下情况信息,保证大众的知情权、到场权、监视权及寻求执法救援等权益。其次,关于企业来讲,遵守社会责任,盲目承当情况内部性内涵化的社会本钱。再次,充沛发扬社会构造到场情况维护的作用。将社会大众事件办理的权限和责任从传统的当局职责中过度别离出来,鼓舞社会构造承当情况责任,到场情况维护。最初,作为百姓集体来讲,该当变化生存方法,盲目践行低净化、低排放的生态文明理念。2013年,天下情况日的中国主题是“同呼吸,共斗争”,这就倡议在统一片蓝天之下生存、呼吸的百姓团体都应结实树立维护生态情况的理念,实行好改进氛围质量的责任,干净的氛围大家共享、大家有责。总之,管理雾霾需求当局、企业和百姓的通力合作,当局需求出台更严厉的法例和更详细的政策,企业需求思索净化本钱,百姓也需增强环保认识。

结语

西安地域的雾霾题目不是三年五载而发生的,治污减霾固然也不克不及一挥而就。因而,管理雾霾的基本办法是用生态文明理念革新消费方法和生存方法,驱动经济增长方法从集约型向集约型变化,优化财产构造、动力构造和都会结构,对峙铁腕治霾与铁规治污偏重,氛围质量恶化的愿景就肯定可以完成。


2017年05月11日

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